"Великая регуляторная революция" - cтатья директора Центра ОРВ Даниила Цыганкова в РБК daily
1 апреля 2013 г. РБК daily опубликовала статью директора Центра ОРВ Даниила Цыганкова "Великая регуляторная революция".
Примечание публикатора: согласно “Russian Open Government Act” материалы служебных переговоров спустя 10 лет передаются в общедоступный цифровой архив ГАРФа. Приводим выдержки из транскрипта конференц-колла между мэрией Большой Москвы и Евразийской экономической комиссией от 22 февраля 2044 г.
– Доброго времени суток! Astana calling, – на видеофоне в офисе Управления ОРВ аппарата московского мэра появилась шеф всемогущего Better Regulation Executive Евразийской экономической комиссии. – Получила резюме Ваших протеже. Специалисты по «умному регулированию» – это настоящие кочевники, достаточно заглянуть в одноименную группу LinkedIn. У одной – степень PhD и годичная стажировка в RIA Board Еврокомиссии. А другой кандидат исколесил большинство транзитных стран, проводя тренинги и участвуя в пилотах по продвижению регуляторных реформ. Оба - 2017 года рождения; символично, правда?
– Год великой, «славной» регуляторной революции в России? Вы как-то упоминали, что почти случайно втянулись в те события…
- Это было целую вечность назад, в июне 2013. Минэкономразвития России проводило в Высшей школе экономики международную конференцию по ОРВ. Организаторы искали «девушек-посидеть-на-регистрации», а я училась на 1 курсе магистратуры, вызвалась. И за два дня перезнакомилась и с западными гуру, и с международными чиновниками, и с российскими прогрессорами.
– С университетской скамьи помню, к тогдашнему российскому правотворчеству в сборниках кейсов прилепился тэг «Больше Ада». То ставки отчислений поднимают, и сотни тысяч ИП закрывались, уходили в тень. То из самых благородных побуждений «ноль промилле» для водителей вводят, а суды завалены делами про «кефир» и «квас». Или жесткими запретами возьмутся защищать здоровье населения, забывая вкладываться в инфраструктуру спорта и дополнительного образования – а потом черный рынок да рост бытовой коррупции надо расхлебывать; цели же регулирования – вряд ли достигнуты.
– Кое-что уже было сделано. Ввели пост регуляторного царя, но бизнес-омбудсмен не мог отменять барьероносные акты, и поначалу консультировал волков о правах загрызаемых. Департамент ОРВ уже три года как стоял на страже качественного нормотворчества в республике, но другие департаменты, головные в межведомственном согласовании, все чаще вымарывали аргументы «за разумное регулирование» из консолидированной позиции министерства.
– Они же пытались технократически обойти это глухое аппаратное сопротивление, нет? То боковой заход к поправкам в Госдуме, то Минюст подвигнут отслеживать госорганы-игноранты, то очередную заплатку в регламент Правительства… И систему индикаторов качества института ОРВ ввели, привязали к ней KPI лиц, принимающих решения. Почему же так и не было прорыва?
– Слитный хор и наших, и международных экспертов был, как сейчас помню: ОРВ не сможет «вытянуть в одиночку»; в лучшем случае – постепенно деградирует к очередному межведомственному согласованию, в худшем – отправится на кладбище административной реформы. Требовалось решиться на комплексную регуляторную реформу, донести до руководства мысль, что регуляторная политика - наряду с бюджетной и монетарной - стала одним из трех ключевых рычагов государственной власти.
За следующие несколько лет был подготовлен пакет связных изменений в следующих областях: (1) «новое начало» для ОРВ, позиционирование головного органа на центральном уровне и построение баз открытых данных для измерения эффектов, (2) обязательность публичных консультаций – будь то отраслевые панели, фокус-группы с адресатами регулирования или краудсорсинг, (3) снятие административных барьеров, использование модели стандартных издержек как основного инструмента измерения бремени, 4) принципы прозрачности, гарантирующие доступ всех адресатов регулирования к «электронным досье» акта на всем его жизненном цикле, 5) принятие «Закона об НПА», включившего парламентское ОРВ, правовые эксперименты, ясный язык правотворчества, моратории на ухудшающие положение бизнеса акты, инструменты расчистки от неэффективных норм, (6) анализ воздействия нормативных актов на параметры бюджетов и положение учреждений бюджетного сектора.
– Не забудем и про «окно возможностей» 2017 года: новоизбранная Госдума и стартовавшая президентская гонка! Это позволило обновить политическую повестку, способствовало настоящему перевороту в системе принятия решений; так что блоггер, запустивший бонмот «glorious regulatory revolution”, не сильно и преувеличил. Ведь не случайно ваша команда потом перебралась улучшать качество регуляторики в органы Единого экономического пространства!
– Успех той революции в умах не сводится к фактам, что ежегодному экономическому росту добавилось 2-3 процента или что было воссоздано доверие между бизнесом, властью и образованным классом. Для меня было важнее, что условной мини-пекарне в Гуслицах или авторемонтной мастерской в Сухиничах, в общем - большинству конечных адресатов регулирования стало работать проще. Мы вдохнули надежду в тех, кто жил на уровне «корней травы».